Pour une BCE au service de la justice sociale

Pour une BCE au service de la justice sociale

Chaque semaine jusqu’aux élections européennes 2019, nous vous proposons « une idée pour l’Europe ». Cette semaine, Clément Fontan estime que la Banque Centrale Européenne devrait se mettre au service des citoyens européens en liant directement sa politique monétaire aux défis économiques du futur, qu’il s’agisse de la transition écologique ou numérique, des migrations ou encore des évolutions démographiques.

Depuis le début de la crise financière en 2007, la Banque Centrale Européenne (BCE) s’est métamorphosée. En injectant massivement des liquidités sur les marchés et en rachetant directement des titres financiers pour stabiliser le secteur bancaire et les États européens, le rôle joué par la BCE dans l’économie est bien plus intrusif et lui permet aussi de peser davantage dans les jeux de pouvoir ayant lieu au sein de la gouvernance de la zone euro. L’évolution de son bilan comptable reflète bien ce changement : il a triplé depuis dix ans pour atteindre aujourd’hui la marque de 2,5 trillions d’euros, soit environ 25 % du PIB de la zone euro.

Face à cette métamorphose, peut-on être confiant sur le fait que les politiques monétaires mises en œuvre par la BCE soient encore au service des citoyen.ne.s européen.ne.s ? Comme pour toute autre banque centrale, la seule raison d’être de la BCE est de remplir les missions qui lui ont été assignées lors de la création de la zone euro. Suite à la signature du Traité de Maastricht, le contrat passé entre les sociétés européennes et la BCE était simple : en transférant leurs capacités de création monétaire à des experts indépendants, les gouvernements se « lient les mains » afin de gagner la confiance des marchés financiers, assurer un faible niveau d’inflation et, par un enchaînement quasi prophétique, une croissance économique soutenable et le plein emploi.

Ingérence politique ?

Mais depuis sa création, la BCE essaye d’influencer les réformes des économies européennes selon les principes de l'austérité expansionniste, un paradigme où la stabilité des prix, la diminution des dépenses étatiques et la flexibilisation des différents marchés permettraient une croissance économique soutenable. Cependant, avant le début de la crise financière, la BCE ne disposait pas de leviers lui permettant d’exercer de pression sur les décideurs politiques de la zone euro en faveur de la mise en œuvre de ces réformes ; ce moment particulier de reconfiguration des systèmes politiques va changer la donne. En effet, les tensions financières sur les dettes souveraines européennes apparues début 2010 combinées aux divisions politiques des gouvernements de la zone euro placent la BCE au premier plan des réponses politiques à la crise. Elle va ainsi pouvoir jouer sur la conditionnalité de la mise en œuvre de ses politiques monétaires et sa participation aux groupes d’experts de la « troika » pour réaligner les économies européennes selon les principes de l’austérité expansionniste.

Cette pression coercitive des banquiers centraux peut s’exercer de manière officielle aussi bien qu’officieuse. D’abord, la BCE lie ses opérations de rachats des bons du trésor des pays ayant fait une demande d’aide financière à leurs partenaires de la zone euro (Grèce, Irlande, Portugal, Chypre), à la bonne mise en œuvre des réformes demandées en contrepartie. Entre janvier et juillet 2015, le gouvernement grec Syriza a tenté de remettre en cause ces mesures, ce qui a entrainé une réaction de la BCE. Dès le 5 février 2015, elle n’acceptait plus les bons du trésor grec comme contrepartie  de ses opérations monétaires, car elle estimait que la Grèce s’éloignait trop de son programme de réformes négocié avec la Troïka. Suite à l’annonce d’un référendum sur les termes de la conditionnalité d’un troisième plan d’aide en juin 2015, la BCE décide de ne plus répondre aux demandes de financement des banques grecques à court de liquidités. Ceci entraina la fermeture des banques et une limitation des retraits au guichet pendant la semaine précédant le vote référendaire.

Ensuite, la BCE a déployé ses « politiques de conditionnalité » de manière officieuse et bilatérale, notamment dans le traitement des tensions sur les dettes italiennes et espagnoles à partir d’août 2011. Dans les deux cas, les dirigeants de la BCE ont envoyé une lettre aux chefs de gouvernements en leur précisant les réformes à mettre en œuvre en contrepartie de l’achat de titres. La remise en cause de certaines mesures dans la dernière phase de leur mise en œuvre en octobre 2011 par Silvio Berlusconi a ainsi participé à sa chute en novembre, quand la BCE ralentissait ses rachats jusqu’à l’annonce de la démission du dirigeant italien.

L’immixtion de la BCE dans la définition des réformes économiques et du jeu politique des États de la zone euro est problématique au regard de son mandat originel et de l’équilibre des pouvoirs. Afin de s’assurer que les Dr Frankenstein européens n’aient pas perdu contrôle de leur créature, les contrôles démocratiques sur la BCE doivent être renforcés. Ainsi, la Cour de Justice Européenne devrait développer des capacités d’expertise monétaire afin de produire une analyse substantielle des programmes de la BCE plutôt que de se cantonner à l’analyse procédurale, tel qu’elle a eu lieu lors du jugement Gauweiler. De plus, les parlementaires européens devraient monter une commission d’enquête, comme pour le scandale lié à Volkswagen, qui dispose de pouvoirs d’investigation élargis sur les « politiques de conditionnalité » de la BCE.

Une politique au service des plus riches

Au-delà de son immixtion dans le jeu politique, la BCE fraye aussi davantage dans le domaine politique dans la mesure où ses politiques monétaires non-conventionnelles engendrent des gagnants et des perdants parmi les acteurs économiques. Ainsi, les programmes de rachats de titres entraînent une hausse des cours boursiers qui bénéficient d’abord aux agents économiques qui possèdent déjà des titres financiers, soit ceux qui sont déjà les plus privilégiés dans la société.

La BCE reconnait ainsi dans son rapport annuel de 2016 que les premiers bénéficiaires de ses programmes sont les personnes les plus riches : les 20 % les plus fortunés ont ainsi vu leur richesse augmenter de 30 % pendant les deux premières années de son programme de rachat de titres tandis que les 20 % les moins fortunés n’atteignaient pas la marque des 4 %.

En addition des bons du trésor, la BCE inclut depuis l’été 2016 des titres d’entreprises dans sa liste d’achats. Les entreprises dont la dette et les actions sont rachetées par la BCE sont favorisées, car elles payent moins d’intérêt à leurs créanciers tout en pouvant émettre davantage de dette à moindre coût. La BCE soutient que son programme n’a pas d’impact distributif et ne favorise aucun acteur en particulier, car elle achète un panier de titres qui représente l’ensemble du marché. Cependant, l’affirmation de neutralité distributive doit être sérieusement nuancée, car seules les grandes entreprises multinationales sont concernées par ces rachats, l’émission de dette étant une opération financière technique et coûteuse.

Parmi celles-ci, les compagnies bénéficiant le plus des rachats de titres sont celles dont le financement est principalement assuré par l’émission de dette, soit les entreprises liées au secteur du gaz et de l’électricité, des énergies fossiles, de l’industrie automobile et des télécoms.  En d’autres mots, les rachats de titres d’entreprises de la BCE bénéficient d’abord aux firmes multinationales à l’empreinte carbone élevée. En achetant des titres représentant l’intégralité du marché, la BCE apporte aussi une aide financière à des compagnies problématiques d’un point de vue éthique. Ainsi, les achats des obligations de Ryanair, compagnie aérienne régulièrement condamnée pour travail dissimulé ; Thalès, fabricant d’armes français ou du groupe de produits de luxe LVMH qui est l’entreprise française détenant le plus de filiales dans les paradis fiscaux, ne correspondent pas aux objectifs de cohésion sociale affichés par l’Union Européenne.

Assigner des objectifs de justice sociale

Est-ce que la fin des programmes de rachat de titres, annoncée par la BCE pour la fin de l’année 2018, signifie que ces effets distributifs vont s’atténuer ? Soulignons d’abord que la BCE va cesser d’augmenter son volume d’achats, mais continuera à intervenir sur les marchés pour remplacer les titres financiers expirants et prolongera ainsi les effets distributifs de ses politiques monétaires. De plus, elle se réserve l’option de réactiver ses programmes d’achat en cas d’instabilité financière accrue, un scénario qui pourrait se matérialiser avec la perspective du Brexit, des guerres commerciales ou de difficultés politiques dans un pays majeur de la zone euro.

Enfin, un retour hypothétique au vieux monde monétaire n’est pas forcément souhaitable. Ainsi, à l’heure d’une augmentation continue des inégalités économiques, les offres de liquidités de la BCE pourraient être guidées par des objectifs de justice sociale. Des mesures comme l’« hélicoptère de monnaie », où la BCE fournirait directement des liquidités aux citoyen.ne.s européen.ne.s ou financerait un revenu citoyen européen, sont défendues par certaines ONG (Positive Money Europe) ou mouvements politiques (Génération.s) au nom de ces valeurs.

Cependant, cette option présente l’inconvénient de conférer aux banquiers centraux un pouvoir trop grand et pose la question du choix des récipiendaires. Elles soulèvent aussi un problème lié à l’utilisation des liquidités distribuées, qui pourrait s’avérer néfaste à la planète si elles sont investies dans des produits fortement carbonés. Pour autant, imposer une conditionnalité d’usage de la liquidité sous la forme d’un certain paternalisme étatique ne paraît pas acceptable non plus.

Le principe d’achats stratégiques, tel qu’ils sont pratiqués au Japon en Corée du Sud ou en Chine, paraît en revanche une bien meilleure option. Ils permettent en effet de lier directement la politique monétaire de la BCE aux défis économiques du futur, qu’il s’agisse de la transition écologique ou numérique, des migrations, des évolutions démographiques, etc. Il préserve en outre l’indépendance opérationnelle de la banque centrale, en diminuant toutefois légèrement son autonomie, au profit du Parlement européen. Plutôt que de laisser la BCE tenter de racheter un échantillon de titres représentatifs de la composition du marché, les parlementaires pourraient définir une liste de critères que les entreprises devraient respecter pour voir leurs titres éligibles au programme de rachat d’actifs. La BCE garderait la possibilité d’effectuer des achats hors de cette liste, mais, dans ce cas-là, elle devrait avancer des justifications pour chacune de ces déviations devant le Parlement. En laissant le choix à la BCE de se conformer ou de s’expliquer, ce principe pourrait être mis en œuvre sans architecture institutionnelle supplémentaire ni hypothétique nouveau traité.

 

Clément Fontan est ingénieur de recherche au CNRS, PACTE, université de Grenoble-Alpes

 

Photo : © 2018 Anadolu Agency/via AFP