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N'enterrons pas trop vite le multilatéralisme !

Written by Franck Petiteville | Jul 10, 2018 10:01:12 AM

Désignant a minima toute coopération internationale entre au moins trois Etats, le multilatéralisme renvoie en réalité à des formes de coopération très larges, fondées sur des valeurs solidaristes : inclusivité, égalité en droit, négociation, collégialité, réciprocité. Tel qu’il est reflété par les idéaux des Nations Unies, le multilatéralisme est ainsi porteur d’un projet d’organisation du monde susceptible de réguler les interdépendances qui enserrent les Etats et les sociétés en matière de sécurité, d’économie, d’environnement, de migrations. Le multilatéralisme s’incarne dans des organisations à vocation universelle telles que l’ONU, ses nombreux organes subsidiaires (comme le HCR) et organisations rattachées (Banque mondiale, FMI, OMS, UNESCO…) ainsi que dans des organisations régionales (Union européenne, OTAN, ASEAN, G8, etc.). Il se décline aussi sous la forme d’une diplomatie multilatérale scandée par les grandes conférences mondiales (sur le climat, l’aide au développement, etc.). Non seulement le multilatéralisme se distingue donc de l’unilatéralisme et du bilatéralisme, mais il s’oppose en tout point à l’exercice de la puissance brute et de l’hégémonie dans les relations internationales.

La crise, une constante du multilatéralisme

Pourtant, le multilatéralisme a toujours été en crise. Lorsque la SDN est créée en 1919 pour porter un projet de sécurité collective et de prévention des guerres, elle est d’emblée affaiblie par la défection des Etats-Unis. Sa brève histoire est celle d’une institution sans cesse confrontée à des crises, à des coups de force, et à la politique de puissance des Etats autoritaires et totalitaires. A peine créée comme nouvelle instance de sécurité collective, l’ONU est à son tour paralysée par l’affrontement bipolaire de la guerre froide. Pour cette raison, elle sera marginalisée (sauf exception comme la guerre de Corée) lors des grandes crises de la période (crise hongroise de 1956, guerre du Vietnam, répression du Printemps de Prague en 1968, invasion soviétique de l’Afghanistan en 1979). L’ONU sera toutefois suffisamment flexible pour adapter ses instruments de gestion de crise aux contraintes de la période, à travers notamment l’invention des missions de paix. Même chose pour la Communauté européenne qui, tout en étant accoutumée aux crises (crise de la « chaise vide » provoquée par le Général de Gaulle dans les années 1960, crises monétaires européennes des années 1970-80) parviendra à relancer le processus d’intégration dans les années 1980-90 avec la création du marché unique (1986) puis de l’Union européenne via le traité de Maastricht (1992).

L’après-guerre froide laisse entrevoir un « retour de l’ONU » qui sera de courte durée : après la guerre du Golfe de 1991 entreprise avec l’appui du Conseil de sécurité, les déconvenues s’accumulent (échecs traumatiques des missions de paix onusiennes en Bosnie, au Rwanda, guerre en Irak déclenchée par l’administration Bush sans l’aval du Conseil de sécurité en 2003). La création de l’OMC en 1995 dans la perspective de réguler la globalisation ne tient pas non plus ses promesses (enlisement du cycle de Doha lancé en 2001).

L’échec de l’intervention de l’OTAN en Libye en 2011 au nom de la « responsabilité de protéger » le peuple libyen, la décomposition du conflit syrien et l’impuissance de l’ONU (douze vetos russes au Conseil de sécurité à l’encontre de toute résolution susceptible de mettre en cause le régime d’Assad) et, bien sûr, l’élection de Donald Trump, donnent à la crise actuelle du multilatéralisme un tour nouveau. Ce dernier ayant fait du retrait unilatéral sa doctrine principale en politique étrangère (retrait de l’accord climatique de Paris annoncé en juin 2017, de l’UNESCO à l’automne 2017, de l’accord de Vienne sur le programme nucléaire iranien en mai 2018, du Conseil des droits de l’homme de l’ONU en juin 2018), les coups portés au multilatéralisme sont rudes. 

Jamais les Etats-Unis n’ont été autant isolés sur la scène internationale

Certes, la politique étrangère américaine a toujours connu des tentations unilatérales (premier retrait de l’UNESCO déjà décidé par Ronald Reagan, guerre  contre l’Irak en 2003…), mais la politique de Trump va au-delà en ce qu’elle ébranle des fondamentaux de la politique étrangère américaine : critiques contre l’OTAN allant jusqu’à une mise en doute de la mobilisation américaine en cas d’attaque contre ses membres européens, dévalorisation systématique de l’ONU (agrémentée d’une baisse de la contribution américaine à plusieurs activités onusiennes), fragilisation du régime de non-prolifération nucléaire (Iran). Non seulement Trump s’est donné pour principe directeur de remettre en cause tous les accords multilatéraux négociés par son prédécesseur, mais même un club de concertation habituellement « friendly » comme le G7 peut donner lieu à une transgression inédite des usages multilatéraux (la désolidarisation du communiqué commun du G7 de juin 2018 de la part de Trump dans son avion de retour du Québec). 

Alors que, depuis 1945, les Européens considéraient les Etats-Unis comme leur « chef de file » multilatéral sur un certain nombre d’enjeux fondamentaux de la sécurité internationale et de l’économie mondiale, ils découvrent aujourd’hui que le leader fait de plus en plus défection, et qu’il menace lui-même le système multilatéral (climat, commerce, droits de l’homme à l’ONU). Sur un enjeu emblématique comme le conflit israélo-palestinien, les Etats-Unis se retrouvent ainsi totalement isolés (vote du Conseil de sécurité du 18 décembre 2017 sur le statut de Jérusalem, qui a obligé les Etats-Unis à utiliser leur veto pour s’opposer aux 14 autres membres du Conseil). Le paradoxe de cette politique, qui vise en principe à rehausser la place des Etats-Unis dans le monde (« make America great again », « America first ») produit donc les effets exactement opposés : jamais depuis 1945 les Etats-Unis, jadis leaders du « monde libre », ne sont apparus à ce point isolés sur la scène internationale. Jamais la parole diplomatique d’un président américain n’aura paru à ce point dévaluée.

Quant à la communauté de valeurs qui soude en principe l’espace transatlantique depuis 1945, les insinuations incessantes de Trump contre ces « soi-disant » alliés européens qui exploiteraient l’Amérique (critiques combinées avec une étrange mansuétude pour les leaders autoritaires du moment, de Poutine à Kim Jong-un en passant par Erdogan) produisent également des effets de corrosion inédits. Qu’ont en effet en commun les Etats-Unis et l’Europe à l’ère de Trump ? L’attachement au multilatéralisme, au respect des traités internationaux et des engagements contractés en diplomatie ? Les valeurs démocratiques et les droits de l’homme avec un président américain qui justifie la torture contre les suspects de terrorisme et qui n’a jamais de mots assez durs contre la presse ? Angela Merkel ne croit pas si bien dire lorsqu’elle affirme que, jamais depuis 1945, les Européens n’ont été contraints d’envisager à ce point seuls leur avenir. Certes, Trump pourrait n’accomplir qu’un mandat et être remplacé sous peu par un président américain plus décent ; mais un deuxième mandat pourrait aussi lui permettre de causer davantage de dommages encore au multilatéralisme.

Une crise européenne sans précédent et pourtant…  

Malheureusement pour les Européens, les effets délétères de la présidence Trump se conjuguent avec une crise de l’Union européenne qui, par son ampleur et son caractère multidimensionnel, dépasse largement celles qui ont jalonné son histoire. L’échec du projet de traité constitutionnel en 2005 a marqué le coup d’arrêt à une dynamique d’intégration par empilement de traités toujours plus ambitieux. Le « Brexit » a anéanti la conviction communément partagée que l’adhésion des Etats à l’UE était un processus historique irréversible. La « crise migratoire » - en fait une crise des politiques d’asile de l’UE - ébranle les acquis institutionnels de Schengen (libre-circulation entre ses membres) et de Dublin (instruction de l’asile dans le premier pays d’entrée), et donne à voir une géopolitique d’externalisation de l’accueil des migrants vers des pays périphériques (à commencer par la Turquie) sans guère de considérations pour les valeurs d’asile, d’hospitalité, et de solidarité entre Etats européens.

Peut-on sortir de ces crises du multilatéralisme ? Incontestablement : pour gérer des enjeux d’interdépendance comme le climat, la sécurité ou les migrations dans un monde à près de 200 Etats, la concurrence généralisée des unilatéralismes n’est pas une option viable. Depuis plus de 70 ans, l’ONU et les organisations internationales ont surmonté bien des crises, de la guerre froide aux attentats du 11 septembre 2001. Le même constat vaut pour l’UE à 27 (ou 28...). Ce que les populismes tentent donc de déconstruire aujourd’hui, des politiques mieux inspirées sauront le reconstruire après eux. Parce que le multilatéralisme est résilient et qu’il n’existe pas (ou plus) d’alternative dans le monde globalisé qui est le nôtre.

 

Photo : TIMOTHY A. CLARY / AFP