L’Etat, l’intérêt général et les lobbies : l’équation impossible ?

L’Etat, l’intérêt général et les lobbies : l’équation impossible ?

En annonçant son départ du gouvernement, Nicolas Hulot a dénoncé la « présence des lobbies dans les cercles du pouvoir ». Pour l'essayiste Béligh Nabli, cela nous oblige à interroger la frontière traditionnelle entre intérêt public et intérêt privé, et la représentation de l’intérêt général par les représentants de la nation.

La démission de Nicolas Hulot s’accompagne d’un débat salutaire sur la nature du pouvoir de décision et sur la conception de l’intérêt général dans notre « République démocratique ». Le ministre démissionnaire a en effet dénoncé la « présence des lobbies dans les cercles du pouvoir. Il faut à un moment ou un autre poser ce problème sur la table parce que c'est un problème de démocratie : qui a le pouvoir ? Qui gouverne ? ». Si certains de ses prédécesseurs – Corinne Lepage, Nathalie Kosciusko-Morizet et Delphine Batho – avaient également pointé le poids des lobbies dans la décision politique, source d’entrave à leur propre action, Ségolène Royal, ancienne ministre de l’Environnement, semble s’accommoder de leur présence en politique : « Quand il y a des lobbies, ils sont légitimes dans une société. (…) La politique, c’est essayer d’identifier les intérêts privés dans une société mais d’en dégager l’intérêt général » [1]. Si la formule n’est pas d’une grande limpidité, son sens tend à la reconnaissance de la légitimité des « représentants d’intérêts », l’appellation officielle des lobbies. Une position qui confirme le caractère « Macron-compatible » de l’ancienne candidate socialiste à l’élection présidentielle. Car si le « macronisme » demeure en partie un « objet politico-idéologique non identifié », il semble largement inspiré par une vision et une pratique du pouvoir où intérêts privés et public se croisent et se conjuguent… au risque de se confondre ? Ainsi, à travers la présence au sein de l’exécutif de responsables issus du monde de l’entreprise, des banques et du lobbying – dont le chef de l’Etat et le Premier ministre eux-mêmes –, comme l’omniprésence de « responsables d’intérêts » dans les processus de négociation-décision politique, il y a une volonté assumée de légitimer les intérêts privés dans la détermination de l’intérêt public. Ce mode de gouvernement relève d’une culture anglo-saxonne où prévaut une conception utilitariste de l’intérêt général, ce dernier étant déterminé à partir des intérêts particuliers. En conséquence, le lobbying – activité qui se traduit par l’intervention et la défense de différents représentants d’intérêts privés dans le processus de décision publique – est non seulement reconnu comme légitime, mais il est consacré en tant que liberté publique (plus ou moins réglementée dans son exercice) par le droit de l’État.

En cela, l’exercice du pouvoir sous la présidence Macron vient renforcer les interrogations préexistantes sur la frontière traditionnelle entre intérêt public et intérêt privé, et celles, plus largement, qui portent sur notre conception de l’intérêt général et de l’État [2]. Dans notre culture jacobine d’inspiration rousseauiste, le pouvoir est centralisé au sein d’un État situé au-dessus des intérêts particuliers qu’il transcende, un État producteur et défenseur d’un intérêt général théoriquement distinct et supérieur aux intérêts particuliers, fondement de la spécificité et de la légitimité de l’action publique. Les Révolutionnaires de 1789 considéreraient le lobbying comme corrupteur par nature. Le légicentrisme et la fiction transcendante de l’intérêt général rejettent toute forme de particularité et contribuent à l’illégitimité du lobbying [3]. La supériorité et l’impartialité présumées de l’État légitiment sa vocation à imposer (sa définition de) l’intérêt général [4], ce conformément à la conception hégélienne de l’État tutélaire dans lequel s’incarne l’intérêt général. Celui-ci entretient en France un lien étroit avec la construction du modèle républicain peu porté à une vision libérale de la société et de l’individu. Au-delà de l’étymologie du mot – res publica est d’abord et avant tout « chose publique », par opposition à ce qui relève du privé – la République revêt une dimension axiologique, il s’agit d’un projet de société que l’État est appelé à servir. Or aujourd’hui l’idée suivant laquelle la res publica ou « chose publique » est « chose à part » est ébranlée. Pis, c’est la croyance dans la représentation de l’intérêt général par les représentants de la nation qui est questionnée dans un climat de défiance citoyenne généralisée. Signe d’un malaise sur le sens de l’intérêt commun chez ceux qui sont censés l’incarner, le Code de déontologie de l’Assemblée nationale de 2011 et la Charte de déontologie des membres du Gouvernement de 2012, ont respectivement précisé que « Les députés doivent agir dans le seul intérêt de la Nation et des citoyens qu’ils représentent » et que « Les membres du Gouvernement sont au service de l’intérêt général »…

Les lois de moralisation de 2013 et 2017 sont silencieuses ou presque sur ce point [5]… Même si les assemblées parlementaires ont pris des initiatives pour répondre aux exigences de transparence et de déontologie en la matière (registre à l’Assemblée nationale, code de conduite au Sénat) par souci d’effectivité et d’efficacité, il conviendrait d’instaurer un registre obligatoire des lobbyistes (personnes morales et/ou physiques) commun aux deux assemblées parlementaires fournissant aux citoyens un accès direct et unique aux informations sur les personnes ou organisations dont les activités visent à influencer le processus de décision de l’UE, sur les intérêts poursuivis et sur le montant des ressources qui y sont consacrées.

Au-delà de la sphère d’activité des assemblées parlementaires, il conviendrait surtout d’instaurer un registre obligatoire des lobbyistes commun à l’exécutif. En effet, l’exercice du pouvoir d’État – y compris le pouvoir législatif – se concentre sous la Ve République à l’Elysée, à Matignon et dans les ministères. Or l’exécutif en général et les cabinets présidentiel et ministériels en particulier (où sont élaborés les projets de lois et de décrets) accusent un retard certain en matière de transparence des activités de lobbying dont ils sont la cible privilégiée. La première vertu de la transparence est de dissiper les fantasmes…

 

[1] Interview sur RTL le 29 août 2018, au lendemain de la démission de Nicolas Hulot.

[2] B. Nabli, L’Etat. Droit et politique, Paris, Armand Colin, 2017.

[3] G. Houillon, Le lobbying en droit public, Paris, LGDJ, 2008.

[4] F. Rangeon, L'idéologie de l'intérêt général, Paris, Economica, 1986.

[5] Les lois de 2017 prévoient seulement que les parlementaires devront informer le bureau de leur Assemblée si, par extraordinaire, ils sont avisés que l’un de leur collaborateur travaille pour un groupe de pression... On est loin de l’encadrement strict des activités du lobbying promis pendant la campagne présidentielle par le candidat Macron.

 

Photo : Nicolas Hulot © AFP PHOTO / Patrick KOVARIK